El Consell de Protecció de la Natura, entre la Llei d’espais naturals i la Llei de la biodiversitat i el patrimoni natural
El dia 28 de novembre de 2016 es va celebrar al Palau de Pedralbes de Barcelona un acte conmemoratiu del 30è aniversari del Consell de Protecció de la Natura. En aquest acte, presidit pel conseller de Territori i Sostenibilitat, Josep Rull, es va celebrar una sessió oberta del Consell i vaig pronunciar una conferència amb el títol que figura a l’encapçalament d’aquesta entrada, el text de la qual es mostra a continuació.
Durant la primavera de l’any passat la ICHN va organitzar, conjuntament amb altres entitats, tres jornades dedicades als 30 anys de vigència de la Llei 12/1985, de 13 de juny, d’espais naturals. Aquesta Llei va ser, en el seu moment, força innovadora. Entre altres aportacions incorporà la protecció de la biodiversitat com a objectiu bàsic de la conservació de la natura[1], instaurà els plans especials de protecció del medi natural i del paisatge com a instrument de planificació integral dels espais naturals[2], va donar lloc a la xarxa d’espais naturals protegits de Catalunya mitjançant el Pla d’espais d’interès natural (PEIN)[3] i, pel que fa a allò que avui ens ocupa, va crear (art. 35), el Consell de Protecció de la Natura (en endavant, Consell o CPN), definit «…com a òrgan consultiu en matèria de protecció de la natura i del paisatge».
Tanmateix, després de més de tres dècades de vigència, el recorregut d’aquesta llei pot considerar-se pràcticament exhaurit, cosa que en fa obligada una revisió general dels objectius i dels continguts (i, per tant, també dels relatius al CPN). Així, una de les principals conclusions de les jornades esmentades va ser la necessitat d’un nou marc legislatiu per a les polítiques de conservació del nostre país, integral, prou ambiciós i adaptat als requeriments de l’època actual. També el CPN ha reclamat en les seves mocions la necessitat d’una actualització legislativa. En aquesta mateixa línia, poc després de la celebració de les jornades, el govern de la Generalitat aprovà un projecte Llei de la biodiversitat i el patrimoni natural, el qual no va arribar a iniciar la tramitació parlamentària en coincidir amb el final la legislatura anterior. Cal afegir també, que en les eleccions al Parlament de Catalunya subsegüents, celebrades el 27 de setembre de 2015, els programes de quatre de les formacions que s’hi presentaren (entre elles, la que avui es troba en el Govern) incorporaren la promulgació d’una nova llei.
Resta clar, doncs, que l’elaboració d’aquesta llei que ha de substituir, entre altres, a la Llei d’espais naturals, ja forma part de l’agenda política tot i que sembla que, malauradament, no es troba entre les prioritats del Parlament per a aquesta legislatura. En qualsevol cas, aquest nou marc legislatiu, en aquest moment sine die, haurà de marcar el futur (i també, lògicament, el del CPN) en un moment no gaire llunyà.
Més endavant ens hi centrarem, però voldria fer un incís per assenyalar que, mentrestant no arriben els canvis legislatius, cal tenir ben present que el nostre Patrimoni natural pateix problemes urgents que no poden esperar i exigeixen mesures immediates. És un fet inqüestionable que des de la recuperació de la Generalitat s’han assolit grans avenços (no hi podem entrar ara, per raons de temps). Tanmateix, durant els darrers anys les polítiques de conservació a casa nostra han sofert una forta davallada, i no sols a causa de la crisis i les polítiques d’austeritat, que ha causat una alarma generalitzada en els mons acadèmic i professional i en els grups ambientalistes[4].
Tot i que l’estat actual del nostre Patrimoni natural ve marcat pels efectes extremadament negatius d’aquest retrocés, cal dir que més recentment les perspectives han millorat. Les competències administratives han estat majoritàriament agrupades en un únic departament de l’Administració de la Generalitat, el Departament de Territori i Sostenibilitat (al qual també es troba adscrit el CPN), les persones responsables del qual han manifestat reiteradament la seva voluntat de revertir la situació. Cal esperar, doncs, que molt aviat es puguin visualitzar resultats tangibles d’aquesta voluntat, cosa extremadament urgent i inajornable.
Per completar aquest emmarcament contextual, no em puc estar de dir que el moment històric que vivim, el qual molts esperem que ens porti a la República catalana, exigeix que la conservació de la natura esdevingui una veritable política d’estat com assenyala, per exemple, el document fundacional del col·lectiu Conservació.cat del qual formo part. Estic convençut que un projecte de país que es vulgui plantejar amb una veritable perspectiva de futur i que estigui a l’alçada dels reptes del segle actual, no pot obviar la sostenibilitat com a principi transversal bàsic i, en aquest sentit, la biodiversitat i el patrimoni natural en general han de jugar un paper primordial.
El 30è aniversari del CPN que avui celebrem se situa en aquesta etapa encoratjadora que ha de comportar una redefinició a l’alça de les polítiques de conservació i, conseqüentment, el replantejament legislatiu profund a què ens hem referit. Crec que aquestes circumstàncies fan prou oportú que es dugui terme, precisament ara, una reflexió encarada al seu futur. Com a qualsevol organisme viu, el CPN ha d’evolucionar en la mesura que ho fa l’entorn en què es troba immers. A continuació, a partir d’una petita visió retrospectiva, intentarem posar sobre la taula alguns elements per aquesta reflexió.
Comencem pels orígens. Personalment vaig tenir l’oportunitat de viure el procés de gestació de la figura del CPN al participar en els treballs dels primers esborranys de la Llei d’espais naturals, redactats en el sí de la Direcció General de Política Territorial de l’aleshores Departament de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya. L’Agustí d’Arana i de Sagnier, director general, ens va encomanar aquesta tasca a alguns membres de l’equip tècnic. No en recordo la data exacta, però penso que va ser durant l’any 1983.
En l’elaboració dels esbossos inicials de la futura llei es va tenir en compte la legislació sobre la matèria que regia en diversos estats i regions europeus (especialment, França, Alemanya, Bèlgica, Holanda, i diverses regions italianes). Es va veure aleshores que molts d’aquests països disposaven d’organismes consultius al màxim nivell, per tal d’assessorar governs i parlaments en afers d’importància per a la conservació de la natura. Semblava obligat, doncs, que Catalunya també disposés d’un òrgan d’aquestes característiques. En general, aquests organismes continuen actius actualment (de vegades reformats) i n’han aparegut altres de nous.
Com a referències, i sense ànim d’exhaustivitat, podem esmentar, per exemple, la Comissió per la Protecció de la Natura italiana (1949)[5], el Consell Nacional de Protecció de la Natura francès[6], què ja funcionava durant els anys 50, el Consell Superior de la Protecció de la Natura de Luxemburg o el Consell Superior de la Conservació de la Natura de Valònia. Així mateix, poc després de l’aprovació de la Llei catalana d’espais naturals, a Itàlia es va aprovar la Llei estatal 349/86 que creà dos òrgans permanents consultius: el Comitè Científic i el Consell Nacional del Ambient[7]; el primer era definit com a «…òrgan de caràcter exclusivament tècnic-científic…», mentre el segon era un organisme d’àmplia participació.
A l’estat espanyol, també han estat creats alguns organismes d’aquests tipus tots ells, però, posteriors al CPN què va tenir un caràcter clarament capdavanter. Així, a nivell estatal va existir la «Comisión Nacional de Conservación de la Naturaleza» (durant la vigència de la Llei 4/1989, amb funcions de coordinació Estat-comunitats autònomes) i, actualment, el «Consejo Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversitat», instituït per la Llei 42/2007 com a òrgan de participació pública. Cap d’aquests dos organismes presenta unes característiques equiparables a les del CPN però sí, en canvi, els d’algunes comunitats autònomes com el Consell Assessor de Conservació de la Natura d’Euskadi (1994), o el Consell de Protecció de la Natura d’Aragó (2013).
En el cas concret de Catalunya, cal recordar com a antecessores del CPN les comissions científiques creades per les lleis de protecció de la Zona Volcànica de la Garrotxa (1982) i dels Aiguamolls de l’Empordà (1983) amb la finalitat de donar suport a la gestió d’aquests espais protegits, les funcions de les quals assumiria posteriorment el CPN[8].
Tornem un moment al procés d’elaboració de la Llei d’espais naturals. En els primers esborranys el Consell apareixia amb la denominació de Consell Superior de Protecció de la Natura i es configurava com a un òrgan d’assessorament de caràcter científic, format per tant exclusivament per científics. Tanmateix, durant la tramitació de la Llei van ser modificats la denominació (es va eliminar la paraula «superior», crec que justificadament) i la composició del CPN. Així, la Llei determina que el president de la Generalitat ha de nomenar els seus membres (com a màxim 21) a proposta de tres tipus d’estaments de naturalesa molt distinta: entitats científiques, organitzacions agràries i agrupacions de municipis de Catalunya. És a dir, fent una simplificació deliberadament esquemàtica, d’una banda científics, d’una altra professionals del món agrari i, finalment, polítics del món municipal. No deixa de ser una estructura força heterogènia, per bé que la Llei estableix que els membres han de tenir en comú «…ésser persones de reconeguda competència en les diverses disciplines que incideixen en el coneixement, en l’estudi, en la protecció i en la gestió del medi natural», la qual cosa no equival, però, forçosament a que siguin persones expertes en la conservació. Posteriorment (1.986 i 2.007), dos decrets[9] en concretaren la composició i l’organització interna, i les funcions.
Les funcions que té assignades poden sistematitzar-se en tres tipus de tasques:
- Emetre informes i dictàmens a requeriment del Parlament i de les administracions competents, així com altres establerts expressament en la legislació (la més freqüent a la pràctica)
- Prestar assessorament científic als òrgans gestors dels ENPE (assumint així les tasques de les comissions científiques preexistents)
- Proposar, entre altres, mesures i actuacions per al millor compliment dels objectius de la Llei
Per tant, el Consell té la capacitat, no sols d’actuar «sota demanda», sinó -i molt important- pot exercir també la iniciativa per presentar propostes, tant al Parlament com a les administracions competents, cosa que ha fet reiteradament (mocions com las relativa als nous reptes en la conservació dels espais naturals i les espècies o la referida als boscos madurs i singulars, informes diversos, etc.).
El treball realitzat pel CPN durant aquests trenta anys s’ha materialitzat en un gran nombre de memòries, informes, dictàmens i mocions que, en bona part, es troben publicats al web del Departament de Territori i Sostenibilitat[10]. Una simple visió general d’aquesta documentació dóna una idea del volum i de la qualitat del bagatge generat en el decurs d’aquests anys.
Mirant cap el futur, crec que cap persona mínimament experta en la matèria pot posar en dubte la necessitat que un país avançat disposi d’un òrgan amb la missió assignada al CPN. Catalunya no és una excepció i, inqüestionablement, necessitem un òrgan consultiu de la màxima solvència científica en qüestions de conservació i amb una elevada capacitat d’influència. Penso, doncs, que l’objectiu de fons s’hauria de resumir en: maximitzar solvència i influència, des del punt de vista estricte de la conservació.
Això ens porta a continuació a introduir alguns elements de reflexió sobre quatre aspectes: l’estructura, les funcions, els mitjans i els efectes dels actes del CPN.
En primer lloc, ens podem preguntar si la estructura del CPN és la més adequada per assolir aquest doble objectiu maximitzador. Personalment, en una línia similar a la dels primers esborranys de la Llei d’espais naturals, sempre he defensat la necessitat d’un suport institucional estable, independent i de caràcter estrictament científic (o, si voleu, també tècnic) per a les polítiques de la natura al nostre país. Entenc que no s’ha de confondre l’assessorament científic amb la, igualment indispensable, participació a nivell professional, institucional, sectorial i social en aquestes polítiques.
No obstant això, val a dir que entre els organismes consultius externs anteriorment esmentats sovint en trobem amb composicions heterogènies, és a dir, no formades exclusivament per científics i experts del món de la conservació (Valònia, Euskadi, Aragó). Cal reconèixer que això també té els seus avantatges. Pot contribuir a facilitar enteses i acostaments entre sectors d’orígens, sensibilitats i interessos distints, cosa sempre positiva. Com a conseqüència, pot també permetre assolir consensos que facilitin la presa de decisions a nivell polític. Així, en el cas concret del CPN, no es pot negar que la seva composició més diversificada, tot i que l’ha limitat en alguns aspectes, ha tingut en determinats moments efectes positius. Tanmateix, crec necessari puntualitzar que aquest paper participatiu i consensuador, pot ser assumit perfectament, i segurament millor, per altres tipus d’organismes, tal con succeeix, per exemple, en alguns espais naturals protegits amb les seves juntes rectores i altres òrgans equivalents.
En aquest sentit, cal fer una referència particular al projecte de Llei de la biodiversitat i el patrimoni natural, abans esmentat. En aquest text legislatiu, de manera semblant a la llei estatal italiana del 1986 també citada, s’han diferenciat aquests diversos rols, repartits entre dos organismes de nova creació: d’una banda, una Comissió Científica Assessora de la Natura i, per un altre cantó, un Consell Social de la Natura.
Si aquest projecte legislatiu hagués prosperat, presumiblement el CPN s’hauria convertit en la Comissió Científica Assessora de la Natura. Les funcions assignades eren similars a les actuals (es parlava d’assessorament científic i tècnic). La composició no es concretava, però la denominació semblava reforçar-ne el caràcter d’òrgan estrictament científic i tècnic. Pot confirmar aquesta hipòtesi el fet que, en paral·lel, el Consell Social de la Natura era configurat per exercir funcions de deliberació, consulta i assessorament i per facilitar la participació de la ciutadania i dels sectors interessats en matèria de conservació del patrimoni natural. Segons el text, la composició d’aquest consell social hauria de garantir la participació del món local, de les organitzacions professionals agràries, i de les entitats sense afany de lucre més que tenen com a objecte la conservació del patrimoni natural, entre altres.
Conseqüentment, ens trobem davant de dos models conceptualment distints i la qüestió a dilucidar és cap a on ha tendir el CPN del futur i com hauria de quedar recollit això en la futura llei. Crec que la meva posició al respecte ha quedat prou clara, però és el propi CPN, amb la llarga experiència adquirida, qui pot aprofundir millor en aquesta reflexió. Vull remarcar també la necessitat de garantir la presència en el CPN de tot el ventall de disciplines científiques relacionades amb la conservació de la natura, cosa que amb la regulació actual difícilment poc succeir i, de fet, no succeeix.
Passant a les funcions generals del CPN, penso que poc haurien de variar, per bé que caldria focalitzar-les clarament cap a les qüestions realment importants, de manera que el volum de treball mantingués una equivalència amb la seva capacitat operativa i permetés donar compliment als inexorables terminis administratius.
Per això entenc que no tindria sentit que el CPN hagués d’intervenir en qüestions menors o d’abast estrictament local, ni que la seva actuació assumís tasques pròpies dels serveis tècnics de les administracions ambientals. Òbviament, tampoc s’han de confondre les seves funcions amb aquelles que són pròpies dels moviments socials o altres grups d’interès. En canvi, és indispensable que el CPN mantingui la capacitat de dur a terme iniciatives pròpies sobre els afers d’interès general per al Patrimoni natural.
Una funció que requereix un comentari específic és la de l’assessorament científic als òrgans gestors dels ENPE. Crec que ha quedat una mica relegada en la pràctica però que, degudament configurada d’acord amb els criteris que acabem d’esmentar, pot desenvolupar un paper cohesionador, important i necessari en un sistema d’espais protegits com el nostre que compta amb adscripcions administratives i trajectòries històriques molt diverses.
Canviant de registre, entrarem en el dels mitjans, aspecte al meu entendre marcadament deficitari i insuficient. El CPN, tot i que disposa d’un mínim suport logístic i econòmic, no compta ni amb un programa o aplicació pressupostària específics, ni amb infraestructura de suport tècnic, cosa que fa encara més digna de reconeixement la tasca realitzada, però que resulta completament il·lògica i esdevé un important factor limitant. Crec del tot evident la necessitat d’un reforçament decidit dels mitjans del Consell i també de la seva visualització externa, avui quasi inexistent. Cal a més, dotar-lo d’una certa autonomia, per garantir-ne la continuïtat funcional davant d’eventuals canvis d’adscripcions departamentals o altres conjuntures d’efectes paralitzadors que es donen en les administracions públiques amb una certa freqüència. Tot això no requereix ni grans estructures ni implica uns costos desmesurats. Una possible referència al respecte la trobem en el Consell Assessor per al Desenvolupament Sostenible (CADS) que disposa de seu, web, partides pressupostàries nominatives i d’un equip tècnic de suport propis.
Un darrer aspecte a tractar, i no el menys important, és el del grau d’incidència real de les actuacions del CPN, especialment dels seus informes. De res serviria l’existència d’un organisme consultiu suficientment dotat si els seus pronunciaments fossin sistemàticament ignorats. No conec l’existència de treballs de seguiment que ens aportin dades objectives al respecte, però crec que existeix una sensació bastant compartida sobre el fet freqüent que, per a les administracions afectades, aquests informes tendeixen a ser un simple acte de tràmit en els seus expedients administratius i que les valoracions i propostes en ells continguts són, massa sovint, poc atesos. Resulta, per tant, indispensable reforçar jurídicament el pes específic i el grau d’incidència d’aquests informes. Cal recordar que els informes del CPN són preceptius, però no vinculants. El caràcter vinculant resoldria, evidentment el problema; tanmateix ha de ser establert per llei i, certament, les legislacions recents acostumen a evitar-ho. Una possible alternativa, adoptada fins fa poc en els processos d’avaluació ambiental estratègica, seria que els acords aprovatoris dels documents informats (projectes legislatius, plans, etc) haguessin de contenir una declaració específica de caràcter públic que justifiqués punt per punt la presa en consideració d’aquests informes.
En definitiva, aquestes han estat algunes consideracions i idees enfocades sobre el CPN en clau de futur. Queda clar que, sigui quina sigui la línia que s’adopti, hi ha qüestions que requeriran canvis d’una certa importància. Serà en el marc de la futura Llei de la biodiversitat i el patrimoni natural que, en un sentit o altre, aquestes qüestions hauran de prendre forma. Per aquest i molts altres motius, insisteixo que seria desitjable una ràpida promulgació de la Llei cosa, com hem vist, no gaire probable a hores d’ara. Per aquesta raó, pot resultar aconsellable anar avançant parcialment, mitjançant modificacions dels decrets de desplegament de la Llei d’espais naturals o aprofitant les lleis pressupostaries o altres oportunitats legislatives. Em consta que en el sí del Consell ja es treballa en alguna d’aquestes vies i cal esperar que alguns resultats es puguin materialitzar ben aviat.
Finalment, no voldria acabar sense unir-me a les felicitacions al CPN per aquest aniversari i desitjar-li per al futur tot l’encert i capacitat d’incidència sobre les polítiques i les actuacions que afectin el nostre Patrimoni natural, en la certesa que els èxits del CPN constituiran una contribució decisiva per la conservació i la millora d’aquest patrimoni col·lectiu que hem de transmetre en unes bones condicions a les generacions futures.
————————————————————————————————-
[1] En aquell moment en el dret comparat europeu, anterior als anys 80, ni en les directives comunitàries, aquest concepte encara no existia.
[2] En la legislació estatal no apareixeria una figura similar fins a la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres.
[3] Sens dubte aquest sistema d’espais protegits, que actualment ocupa més del 30% del territori terrestre, ha estat una de les fites més importants assolides en el nostre país, encara que els mecanismes de protecció i de gestió d’aquests espais siguin encara molt millorables.
[4] Cal recordar per exemple la Declaració per a la defensa del Patrimoni natural de Catalunya (2014) https://defensapatrimoninatural.wordpress.com/declaracio/
[5] Inicialment denominada Comissió dels Parcs Nacionals.
[6] De caràcter més participatiu que d’assessorament científic.
[7] El Consell Nacional del Ambient, després de moltes vicissituds va desaparèixer definitivament l’any 2012. Tenia en la Llei una composició molt heterogènia que comprenia des de representants de les regions, províncies i municipis fins a associacions ambientals.
[8] Aquestes comissions estaven formades per personalitats científiques de primera categoria (Oriol de Bolós, Oriol Riba. Lluís Solé Sabarís, etc.) i resultava evident la impossibilitat que tots els espais protegits poguessin disposar d’òrgans similars propis del mateix nivell.
[9] Decrets 239/1986, de 4 d’agost, i 255/2007, de 20 de novembre.
[10] http://mediambient.gencat.cat/ca/05_ambits_dactuacio/patrimoni_natural/consell-proteccio-natura/
Calaix de sastre 